如何退出PPP轉為片區開發F-EPC實施?

寫在前面

開年以來，很多PPP進入專項自查和整改階段，其中，退出PPP到庫外按照F-EPC或片區開發的模式操作，也是重要的方向之一。

F-EPC在本質上與BT并沒有大的區別，合規與否，關鍵在于付款條件的設定，造成財政滯后付款的，必然屬于違規舉債；未造成財政滯后付款的，當然不屬于違規舉債。

因此，將PPP轉化成F-EPC的過程，可以參照PPP轉化為片區開發的過程，我們在這里將PPP轉化為片區開發或F-EPC的技術合并介紹。

向片區開發轉化的健康趨勢是，把基礎設施建設中的土地一級開發所產生的經濟社會進步，量化成為績效考核條件和付款條件，從而形成了“一手交錢一手交貨”的按效付費機制的，就屬于合規的基建融資項目。

相反的，沒有土地一級開發，不能形成綜合性營商環境考核，從而必然鎖定財政滯后付款的，就必然屬于新增隱性債務的違規舉債行為。

一、PPP與片區開發的表層技術基本相同

從項目開始策劃到實施的流程，從項目工作量或者時間耗費上來看，在項目識別、可行論證、管理架構、方案編制、項目采購、公司設立等方面，PPP和片區開發的主要工作內容是相同的，所需的流程和時間也基本相同。
PPP和片區開發的顯著差異是付款條件上的差異。例如，將產業園區PPP改造成為片區開發模式的主要工作，在于對其支付相關條款的設計和修改。

總體上來說，相比PPP，單體片區開發項目的測算要更為簡單一些，也不必履行物有所值和財政承受能力評價程序；不過，其社會資本承擔的風險要更大，與之對應的，是預期利潤率會高很多。
對于剛入門的讀者，可以暫時忽略其他復雜技術，把針對PPP修改為片區開發的過程，理解為僅有簡單的支付條款修改的過程。

在PPP領域中，城鎮建設類PPP與片區開發模式相似度很高，易于調整，特別是產業園區/新城PPP，幾乎僅有付款方式存在差異。

在PPP項目的公開信息中，含有土地一級開發的園區開發類PPP項目至少有二十多個，按照它們的項目實施方案，僅對付款環節加以修改，就可以完成一個片區開發項目實施方案的初稿了。
在其他方面，對于公用事業、高速軌交、文體教育等非生產類PPP，在庫外實施均為違規，基本不能直接修改為片區開發模式，而是需要依靠片區開發本身的生產性來捆綁搭售。例如，征拆建設需15億且預期土地出讓收入50億，由于收入足以覆蓋，可以捆綁搭售5-15億的其他無收益基礎設施建設內容。

二、將PPP轉化為片區開發的簡易操作

(一) PPP逐年付款方式測算的簡單原理

PPP的逐年付款方式測算，簡單原理是：

=工程成本÷合作年限+運營成本/年

比如說，工程造價30億，合作期30年，每年運營成本0.1億，那么達到盈虧平衡需要的每年付款金額是：

30億÷30年+0.1億/年=1.1億元/年

當然，另外還必須加上合理利潤率，以及，也必須要考慮到財務成本，考慮到其他風險，需要進行總體的、動態的分析，所以，上文只是一個極簡的思路過程。

簡單的說，PPP的付款方式，很像我們零首付買房后支付的：等額本息房貸+物業費的方式。

如果是一個需要地方政府出資及其他配套條件的PPP項目，那可以再考慮到購房首付及裝修的情況。

注：這里面有一點兒微小的差異是，買房時，房貸是需要剛性支付不可撤銷的，物業費可以視物業服務情況而定；而PPP項目中地方政府需要支付的可行性缺口補助，在理論上是需經績效考核的，如果考核不合格，在理論上是存在完全不付的可能性的，雖然這種考核本來一般應當是能夠合格的。

(二) 單體片區開發項目付款的測算原理

單體片區開發項目模式的付款測算原理是：

=工程和運營成本

比如說，工程和運營服務需投入30億，合作期3年，那么盈虧平衡的付款金額是：

30億

對，就是這么簡單。然后再考慮到財務成本、風險因素，加上累計若干年的合理利潤率，就OK了。

簡單的說，片區開發的付款方式，更像是到期時連本帶利一次性支付的方式。

當然，很多片區開發項目都是滾動開發的，不僅僅是一期接一期的滾動開發，各期也經常會疊加在一起，那么計算過程就會相對復雜起來。

不過，對于單體片區開發項目來說，就是這么簡單。現實中，也有很多片區開發項目針對單體一期的建設內容約定分期交付、分期付款。這種分期支付的方式，使得片區開發項目在支付形式上，看起來很像是PPP模式的支付方式。

（三） 2分鐘將PPP轉化為片區開發模式

1、 測算片區開發的社會經濟效益(1分鐘)

片區開發中所必須包含的土地一級開發環節，必然會為片區開發項目帶來增量的社會投資、財政收入、GDP及就業，這是片區開發項目與其他普通基礎設施建設項目的最深層差異。

因此，對片區開發項目內容所必然派生的社會經濟效益進行分析測算，就成為了片區開發模式區別于其他基礎設施建設資金籌集模式的重要工作內容。

很多讀者表達了對這一環節的困惑和擔憂，沒關系，這個環節不需要我們咨詢機構來主導，打個1分鐘電話，讓發改局和工信局、統計局的同志們來完成這項對于他們來說屬于小學生難度的工作。

 2. 將發展指標作為績效考核條件(1分鐘)

完成了對于片區開發的社會經濟效益分析之后，我們需要把這些社會和經濟效益數據以指標的形式表現出來，例如社會投資、財政收入、GDP各多少億元，就業多少人等等。然后，把這些指標設置為績效考核條件，也就是付款條件，這樣我們就基本完成了PPP向片區開發的轉化。

有的讀者會問到：這些指標能不能完成？如果完成不了指標，真的不付款么？

別擔心，如果指標完成不了的話，地方政府本來就沒有能力付錢，作為社會資本投資人，何必擔心績效考核的卷子達多少分哩？本來也沒人付錢、血本無歸了嘛，肚皮都填不飽，何必在乎臉皮呢。

這就是我們常說的，片區開發績效考核，是片區開發項目內容促進區域發展這枚硬幣的另一面，而不是，一手抓基礎建設征拆賣地一手抓產業導入經濟發展。

三、付款條件差異的根源在于采購屬性不同

PPP和片區開發的顯著差異是付款條件上的差異，這一顯著差異的根源，產生于PPP和片區開發分屬于不同的政府采購類別屬性：

(一) PPP的本質屬于政府購買服務

PPP的本質屬于一種政府購買服務，是地方政府通過向社會資本逐年付費，以向社會資本購買高速軌交、污水垃圾處理、文化體育等方面服務的方式，相應實現了高速公路軌道交通、污水垃圾處理、文化體育場館等基礎設施建設的過程。

與政府購買法律咨詢等服務的不同之處在于，實施PPP所實現的購買服務，必須要依托于一個固定資產建構筑物才能提供，而且按照交易習慣，經過十幾或者幾十年之后，這個建筑物往往會交付給地方政府。

除了“必然依賴建筑物固定資產”這個差異之外，PPP模式與政府購買服務的重大區別還在于：期限。

PPP模式的合作期限多在10-30年左右，而政府購買服務合同期限則為1-3年。道理也很簡單，如果不對政府購買服務的期限加以限制的話，就不會有人那么辛苦地做PPP了：PPP會受到財承空間等多重約束限制，而政府購買服務沒什么限制。

(二) 片區開發的本質屬于政府采購工程

片區開發模式的本質屬于一種政府采購工程，要求是項目達到交付條件后就要支付主要部分款項。只有加入了產業導入條件，才能夠合理地將付款時間延后。
PPP和片區開發模式分屬于不同采購類型的本質差異，造成了二者在付款方式測算上的顯著差異。

四、片區開發與PPP存在的其他差異

(一) 風險分配環節的重大差異

PPP與片區開發模式在風險分配環節存在一個重大差異，即，一般來說，在PPP項目中，并不要求社會資本投資人承擔經濟發展狀況對政府付費部分的影響。

簡單的說，不論經濟多么不景氣，只要績效考核合格了，政府付費是不受到影響的，在大多數PPP項目中，經濟發展的風險不是完全由社會資本投資人來承擔的。

但是在片區開發模式中，由于片區開發具有自平衡的獨特屬性，社會資本投資人的主要收入來源來自于其通過開發片區而創造的新增財政收入。因此，在片區開發中，土地一級開發的風險，需要由社會資本投資人來承擔：對當地投資環境做出基本準確的趨勢判斷，確保土地能夠按照預期價格順利出讓，是社會資本投資人成長成為城市運營商的入學考試。

(二)“政府—平臺—社會資本”二層結構

 與PPP不同的是，目前的片區開發采購環節，多采取“政府—平臺—社會資本”的二層結構。

出于適用寬松政策、提高管理效率、激發企業活力等多方面原因，目前的片區開發采購環節，多采取“政府—平臺—社會資本”的二層結構，按照我們在2020-2021年進行的全國片區開發項目調研數據情況來看，二層結構所占比重，估計應該在八成以上。

(三) 收入來源不同 

PPP項目沒有確定的收入來源，測算依據主要是針對一般公共預算。

片區開發項目收入的測算依據主要是針對預期土地出讓收入。采用預期土地以外的收入作為項目主要收入來源的庫外項目，均為違規項目。