地方政府隱性債務(wù)的類型匯總及化解路徑建議

財政部發(fā)布《2022年中國財政政策執(zhí)行情況報告》，明確2023年要遏制地方政府隱性債務(wù)，穩(wěn)妥化解存量，堅決制止違法違規(guī)舉債行為，加強(qiáng)對融資平臺公司的綜合治理，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

地方政府隱性債務(wù)如何識別，有哪些類型，有何特征？

01

政府部門直接向企業(yè)借款

政府部門直接向企業(yè)(以平臺公司居多)借款并承諾償還，是最直接的違規(guī)舉債，雖然說起來可笑，但在現(xiàn)實中這種情況非常多見，在主管部門發(fā)布的違規(guī)舉債相關(guān)信息案例中，可能也是為數(shù)最多的一種情形。

02

最著名的違規(guī)模式——BT

在公開被列為違規(guī)的模式當(dāng)中，BT模式(建設(shè)—移交)最著名的，沒有之一。對于BT的禁令見于《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預(yù)[2012]463號，失效)，“地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”，463文件雖然已經(jīng)失效了，但是對于BT的禁令并沒有失效，一直在嚴(yán)格執(zhí)行著。

但是，對于BT的具體組成要素——“逐年”、“回購”等等——的定義，業(yè)界一直存在不小的爭議，這種爭議，直到《政府投資條例》頒布實施之后，也沒有一刻的停止。以至于，我們在公開信息中僅看到了一例BT違規(guī)案例，因為案例中簽署了回購合同。

03

五年前叫停的土地儲備貸款

土地儲備貸款是金融機(jī)構(gòu)向土地儲備機(jī)構(gòu)實施的土地儲備業(yè)務(wù)發(fā)放的貸款。土地儲備貸款，曾經(jīng)是最規(guī)范的政府融資項目方式，要求很具體很全面：財政穩(wěn)健、政策支持、收益穩(wěn)定、自有達(dá)標(biāo)等等。土地儲備貸款的缺欠，是往往存在抵質(zhì)押物方面的不足。在初始項目還款來源出現(xiàn)問題的情況下，無論是儲備土地證抵押還是土地未來收入質(zhì)押，在執(zhí)行方面都存在一些障礙。

財綜[2016]4號文規(guī)定，自2016年1月1日起，各地(土地儲備機(jī)構(gòu))不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款；財金[2016]91號文的“五不準(zhǔn)”規(guī)定：PPP項目主體或其他社會資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；……資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。從而，完全叫停了土儲及非土儲單位的土地儲備貸款。 

04

“一二級聯(lián)動”屬于違規(guī)行為

一二級聯(lián)動的收益分成模式，是很早就被列入違規(guī)的土地出讓的做法。財綜[2016]4號文也有明確規(guī)定：“項目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資”。同時，將土地出讓收入分成款項用于償還先期一級開發(fā)投入，也屬于違規(guī)舉債的行為。此外，采取捆綁、非正常條件限制等，操控招拍掛過程實現(xiàn)低價獲取土地的方式，也屬于嚴(yán)重的違規(guī)行為。

05

撥改租及其類似方式

采取抵押或融資租賃等方式，例如撥改租等模式，將不能或不宜變現(xiàn)的公益性資產(chǎn)(包括城市公園、市政道路、機(jī)關(guān)或事業(yè)單位辦公樓等)抵押或納入租賃物而進(jìn)行融資的行為，屬于違規(guī)的融資模式。

近期，又有一種“有績效考核的撥改租”模式被發(fā)明出來，同樣也屬于違規(guī)舉債模式。對于無收益公益性資產(chǎn)的注資、交易、抵押、租賃以取得融資的行為，本身就屬于違規(guī)行為。

以此為媒介進(jìn)行融資，固化地方財政的支出責(zé)任，無論是否績效考核，均屬于違規(guī)舉債行為。

06

“招商融資”弊端多多

近兩年來，一種“通過招商引資的方式確定片區(qū)開發(fā)建設(shè)和施工單位，然后以招商獎勵的渠道支付投資成本和加成”的所謂“招商引資”融資模式，被“創(chuàng)新”出來。

按照上節(jié)所述的“投資人確信能夠獲取合理收益”的假設(shè)，在招商協(xié)議中，必然存在兜底承諾條款，形成固化的財政支出責(zé)任，否則，投資人及其金融機(jī)構(gòu)萬萬不敢投入資金。

同時，建設(shè)施工內(nèi)容與招商引資項目沒有必然聯(lián)系，獎勵資金支出無名；而且，當(dāng)獎勵資金額度大于投資額時(這幾乎是必然的)，“獎勵”的性質(zhì)顯然發(fā)生了變化。表現(xiàn)出這僅僅是“借用招商引資名義”的一種過渡性很強(qiáng)的“半成品模式”。

07

“建養(yǎng)一體化”列入違規(guī)

國務(wù)院辦公廳2019年9月23日發(fā)布的《關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的意見》(國辦發(fā)[2019]45號)文件中要求，“強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)資金使用監(jiān)督管理。……地方各級財政和交通運輸主管部門要加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金使用監(jiān)管，嚴(yán)禁農(nóng)村公路建設(shè)采用施工方帶資的建設(shè)—移交（BT）模式，嚴(yán)禁地方以“建養(yǎng)一體化”名義新增隱性債務(wù)……”

對于無收益或收益不能覆蓋投資的公益性項目，采取“建養(yǎng)一體化”模式，必然涉及使用財政資金用于延期支付固化或相對固化的支出責(zé)任，由于收益不足，因此差額部分的保證只能來源于事實上的財政兜底，從而陷入違規(guī)舉債。

08

“資金池”內(nèi)“增收支付”不解決合規(guī)性問題

專項資金制度是沿用數(shù)十年的制度，其本身合規(guī)性很好，但它仍然屬于財政領(lǐng)域的資金使用范疇，將其用于違規(guī)舉債還款來源，仍然是違規(guī)行為。還有一些開發(fā)模式中，規(guī)定了以“合作區(qū)域財政增收額度(的一定比例)作為支付資金來源”的情形，即常說的“有增收支付，無增收不支付”，意圖借助“支付責(zé)任的不確定性”繞開“觸及違規(guī)舉債所需的確定性”。但是，這種支出責(zé)任實質(zhì)可以視為一種“有條件負(fù)債”or“或有負(fù)債”，屬于“或有的違規(guī)舉債”。

在無運營無績效、僅針對既往工程無其他對價、符合財政增收即無條件支付的情形下，等同于“附財政增收條件的BT模式”，仍屬于違規(guī)舉債。所謂的“財政不增收即不支付”的邏輯，類似于“地球爆炸就放假；宇宙重啟就休息”的命題。現(xiàn)實當(dāng)中，如果在財政沒有增收的情況下，也沒有能力支付，那么這種假設(shè)條件，實質(zhì)上是一種無效條件。

09

定向的土地資源補(bǔ)償

違反土地出讓的相關(guān)管理規(guī)定，針對建設(shè)工程項目投資等，采取定向的土地資源補(bǔ)償?shù)哪Ｊ剑蛘咂渌壊贿m宜的條件，而違反招拍掛的相關(guān)規(guī)定的模式，除軌交項目以外的大多數(shù)情形，都屬于違規(guī)行為。

做好2023年地方政府隱性債務(wù)防范化解工作

要高效統(tǒng)籌發(fā)展與安全，做好嚴(yán)控、夯基、壓降、監(jiān)管、轉(zhuǎn)型、防范等工作，在高質(zhì)量發(fā)展中動態(tài)解決債務(wù)問題。

一是嚴(yán)控新增隱性債務(wù)。

堅持“開正門、堵旁門”，形成有效閉環(huán)制度管理。結(jié)合各地發(fā)展需求、綜合財力、債務(wù)風(fēng)險等因素，合理測算分地區(qū)債務(wù)限額，精準(zhǔn)控制高風(fēng)險地區(qū)新增地方政府債務(wù)限額。壓實地方責(zé)任，從融資的需求端和供給端雙向發(fā)力、聯(lián)動監(jiān)管，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和窗口指導(dǎo)，阻斷違法融資和高息融資路徑，嚴(yán)禁以任何方式新增隱性債務(wù)，上新項目、鋪新攤子。

二是夯實地方償債基礎(chǔ)。

深化財稅體制改革，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，健全省以下財政體制，穩(wěn)步推進(jìn)地方稅體系建設(shè)，夯實地方基本財力和自我發(fā)展能力。探索資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施REITs項目等市場化盤活方式，建立行政事業(yè)單位公物倉制度，實現(xiàn)閑置和低效資產(chǎn)調(diào)劑使用、共享共用機(jī)制。做精土地供給文章，發(fā)揮土地規(guī)劃先導(dǎo)作用與利用一體化推進(jìn)，加大重點區(qū)域投資強(qiáng)度，完善區(qū)域承載功能，引導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，有效提升土地利用價值。

三是壓降隱性債務(wù)規(guī)模。

加大存量隱性債務(wù)處置力度，探索建立地區(qū)化債獎勵補(bǔ)償機(jī)制，全面優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，著力化解“非標(biāo)”隱性債務(wù)。同時，完善市場化風(fēng)險緩釋增信措施，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)不抽貸、不停貸、減息置換存量債務(wù)，支持債務(wù)重組。特別是要把握好力度和節(jié)奏，以時間換空間，不斷壓降高息債務(wù)和短期債務(wù)占比，降低利息負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)存量債務(wù)不斷鏈，有序緩釋債務(wù)風(fēng)險，避免發(fā)生處置風(fēng)險的風(fēng)險。

四是深化協(xié)同監(jiān)管力度。

完善常態(tài)化協(xié)同監(jiān)管，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管，建立統(tǒng)一的長效監(jiān)管制度框架，堅決禁止變相舉債、虛假化債行為。加強(qiáng)部門間信息共享和協(xié)同監(jiān)管，統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一監(jiān)管，深入運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，形成監(jiān)管合力、提高監(jiān)管成效。

五是加快融資平臺轉(zhuǎn)型。

從解決基礎(chǔ)性問題入手，對地方融資平臺公司進(jìn)行市場化改造，堅決防止地方國有企業(yè)事業(yè)單位“平臺化”。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，在對融資平臺公司業(yè)務(wù)分類管理、分賬核算的基礎(chǔ)上，逐步剝離政府投融資功能，推動融資平臺分類轉(zhuǎn)型發(fā)展、專業(yè)化重組整合，形成政府和企業(yè)界限清晰、責(zé)任明確、風(fēng)險可控的良性機(jī)制，不斷提升國有資本運營效率。

六是防范風(fēng)險交織傳遞。

堅持系統(tǒng)觀念，高度警惕行業(yè)、金融等領(lǐng)域風(fēng)險向財政轉(zhuǎn)移聚集。著力提高專項債券的項目儲備、發(fā)行質(zhì)量，加強(qiáng)項目投后績效管理，避免專項債券資金閑置浪費、挪作他用或項目整體收益偏低導(dǎo)致專項債變成事實上的一般債。