常態化背景下EOD項目實施的合規要點

EOD模式常態化是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的生動體現。鑒于EOD模式新、規則少，本文梳理EOD試點以來相關政策文件，分析EOD模式在項目申報以及落地過程的合規要點，為政府和企業穩步推進EOD項目深入實施提出合規建議。

為踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，推動實現社會經濟高質量發展，2021-2022年生態環境部先后確定了94個項目開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點，截至2022年底國家開發銀行已向25個試點項目發放貸款225億元。[1]隨著EOD項目由試點向常態化轉變，分析EOD模式在項目申報以及落地過程的合規要點意義重大。

一、EOD模式概述

生態環境部將“EOD模式”定義為“公益性較強收益性差的生態環境治理項目+收益較好關聯產業”一體化實施的項目組織實施模式[2]。簡而言之，EOD模式是開發生態與產業相融合的項目，實現生態環境治理的同時促進項目整體收益與成本的平衡，包含生態項目和產業項目兩大類別：

二、EOD模式政策依據梳理

EOD模式肇始于2018年。2020年9月和2021年10月生態環境部開展了兩批試點。2022年4月，《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》明確EOD模式由試點轉為常規的項目入庫制。由此可見，目前EOD模式原則性規定多，更新頻率較快。[3]此外，《招標投標法》《政府采購法》等法律法規以及PPP的有關政策規定也是EOD項目落地的重要遵循。

三、EOD項目申報合規要點

目前EOD模式由試點改為項目入庫制，項目申報按照“成熟一個，申報一個”原則進行。EOD項目的申報程序包括包裝和謀劃、項目申報以及招標實施，申報主體先通過生態環保金融支持項目管理系統向縣級以上生態環境部門提交申報材料，第一輪專家論證評估同意后，再經線上提交給生態環境部進行第二輪專家論證評估，該項目方可入庫。項目申報入庫成功后，申報單位需確定項目實施模式，編制實施方案，主要包括項目區域總體情況、項目建設內容、項目實施方式與計劃、投資估算與資金籌措、項目財務分析和實施保障六個方面；同時向國開行與農發行兩家銀行對接貸款事宜。

具體而言，申報EOD模式需滿足以下合規要求：

四、EOD項目實施落地合規要點

1. 不能增加政府隱性債務

地方政府隱性債務指地方政府在政府債務法定限額之外，直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。[5]因此政府通過地方企事業單位等舉借的債務[6]和地方政府通過承諾回購投資本金、回報以及保底收益等形成的政府財政支出責任[7]，都有可能被認定為地方政府隱性債務。

為防范EOD項目地方政府隱性債務，應注意項目的償債資金最終來源不能是財政資金，即不能虛設虛增項目收益，不能將土地出讓金、稅收等財政性資金作為項目收入來源。除規范PPP模式外，項目運營期間不能由政府付費，不能將征遷費納入項目投資范圍，不能和社會資本約定回購投資本金、承諾回報以及保底收益等，確保項目申報和實施過程中不增加地方政府隱性債務，避免違規風險。

2. 投融資模式合規要點

《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》提出了EOD模式的六種投融資模式：政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運營公司、開發性金融、環保貸。[8]主要投融資模式為政府與社會資本合作（PPP）模式，即政府和民營公司在特許經營權協議的基礎上，為配合城市基礎設施項目或提供一定的公共物品及服務，因此形成的伙伴式合作關系。

PPP模式是EOD項目采用的投融資模式之一，應用發端于薊運河（薊州段）全域水系治理、生態修復、環境提升及產業綜合開發EOD項目[9]。由于PPP模式投資、運營及回報周期偏長且監管趨嚴的局限性，實踐中EOD項目落地模式衍生出“ABO模式（授權-建設-運營）”、“F+EPC或股權合作+EPC”、特許經營模式等等。目前ABO等模式缺乏相對明確法律依據，且財政部《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復》[10]表示ABO模式尚無制度規范，并且存在地方政府隱性債務風險，因此在EOD項目中應當審慎選擇落地模式，合理設計政府、平臺公司、社會資本方以及SPV的法律關系及EOD項目的實施路徑，合理約定項目資本金運作方式、融資機制、回報機制以及股權退出機制。

3. 招標采購程序合規要點

目前關于EOD項目能否直接適用“兩標并一標”存在爭議。根據《招標投標法實施條例》第九條第（三）項[11]以及《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》第九條[12]的規定，在符合《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定特許經營屬性的項目，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設，無需二次招標。但是在其他投資模式下社會資本方能否不經招標，直接作為施工單位完成項目建設有待進一步明確。

EOD項目作為一種新興生態產業模式，既有效改善生態，又可以促進經濟和社會發展，從而實現經濟、社會和生態的有機統一，目前我國各地政府和社會企業均著力推進。由于EOD項目申報以及落地模式新、規則少，存在較多法律風險。為合法合規實施EOD項目，各參與主體應充分發揮法律專業人士作用，通過委托提供法律咨詢服務、出具法律意見書、合同審查、盡職調查等工作，以識別并防范化解項目申報及落地全流程合規風險，穩步推進EOD項目深入實施。

[注]

[1] 國家開發銀行：《截至去年底國家開發銀行共向生態環境部EOD模式試點項目發放貸款225億元》，
https://mp.weixin.qq.com/s/AjuD8ehJKBLsdLP4_agaZQ。

[2]《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號）第一條。

[3] 呂永樂等：《EOD 投資開發的風險及合規建議》，《中國外資》2022年第5期。

[4] 生態環境部：《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環辦科財〔2022〕6號）。

[5]《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號文）。

[6]《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）第四條。

[7]《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）第二條。

[8]《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》第一條。

[9]《天津市薊州區人民政府辦公室關于印發薊運河（薊州段）全域水系治理、生態修復、環境提升及產業綜合開發EOD項目總體方案和市場化實施方案的通知》（薊州政辦函〔2019〕20號）。

[10]《財政部對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復》（財金函〔2021〕40號）：由于PPP監管趨嚴等原因，部分地方開始采用“授權-建設-運營”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無制度規范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務風險隱患。

[11]《中華人民共和國招標投標法實施條例（2019修正）》第九條。

[12]《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》第九條。