防控政府隱性債背景下—片區開發投融資模式的思考

狹義的片區開發指的是針對相對成片的較大規模區域的整體開發工作，包括土地一級開發（土地平整、市政基礎設施）和二級開發（商業及公用事業項目）。

廣義的片區開發則包括了片區的戰略定位、城市規劃、產業規劃，以及片區投融資運作、產業導入、運營管理等內容。

通過片區及周邊一體化規劃，構建區域現代化、產業集群化、環境生態化、農村城鎮化綜合發展，對區域內土地資源的價值進行再挖掘，對區域內經濟活動和生活方式進行更高效率和更高品位的重新安排和組織，改善區域面貌，提升區域綜合形象。

片區開發往往資金需求大，是地方政府最缺錢的項目，全靠政府的財政資金很難落實，但當有社會資本或是城投公司參與進來時，最怕觸及的便是新增政府隱債這條紅線。

基于此，本文秉承防控隱債風險、項目分類分包、充分利用專項債3個原則，提出了片區開發投融資模式設計思路。

1、防控政府隱債對片區開發投融資模式提出的要求

2022年以來財政部分別于5月、7月連續兩次通報了16起隱債問責案例，主要圍繞新增隱債和化債不實問題，表明了財政部在日常監管中遏制隱性債務增量的堅決態度。這其中，地方城投融資投向幾乎均為應由財政資金覆蓋的純公益性項目，為了防控新增政府隱債，在片區開發投融資模式設計過程中從項目策源、項目類型和最終項目資金來源三方面進一步拆解注意點：

1、項目是否由政府決策上馬？

2、項目是否為純公益性項目？

3、最終項目資金來源是否來源于政府財政資金？主要指債務、融資的還款或者付費責任最終會不會導致政府拿錢來支出，導致財政資金流出（包括土地出讓金作為還款來源）。

如若三條均有涉及，該項目融資又來源于除財政資金以外的其他方，則通常會被認定為隱債。因此，在片區開發項目無法作為一個整體來進行專項債包裝的前提下，片區開發投融資一定要對項目進行拆解式設計。

2、片區開發投融資模式設計

在符合片區總體規劃的前提下，根據目標片區內各子項目所屬行業、項目特點及開發時序等因素，將片區開發項下各子項目進行分類、分區、打包處理，分階段逐步開發、安排資金投入?？砂慈缦氯愴椖堪鼇硖幚恚?/span>

（一）專項債發行項目包

2022年我國穩增長壓力較大，消費在局部疫情的多輪沖擊之下動能較弱，出口受海外需求回落影響增速放緩。從2021年下半年開始，一般公共預算支出明顯發力，專項債發行提速，成為政策重點支持的合規融資方式，片區開發第一步應當是盡可能利用這部分資金，拆出能包裝成專項債的項目，申報專項債。

符合政府專項債認定的項目需是有一定收益的公益性項目，以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源。包括片區開發建設中的天然氣管網和儲氣設施、電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等，如若片區開發中包含產業園項目，也可考慮以產業園整體申報專項債券。比如，河北廊坊市2022年5月27日發行了110億元專項債券，從項目建設內容看，此次專項債券資金用于市政和產業園區基礎設施領域所占比重高達80%。

可由地方城投作為片區內所有政府專項債的包裝發行主體。其一，承接專項債項目的城投公司有更加便利的融資來源，政策鼓勵銀行、保險公司等金融機構為專項債券項目提供融資支持，有助于加強后續融資和持續經營能力，補齊專項債難以覆蓋部分。

其二，此類城投公司后期獲得政府支持的可能性較大，專項債項目大多屬于地方上的重大建設項目，投資規模大，項目周期長，技術要求高，對城投公司的資質也有一定要求，具有很高的社會效益和經濟效益。

其三，為城投公司后續獲取項目運營權提供便利，城投公司如果作為重大項目的專項債發行主體，在項目建設完成后更易爭取到相應的特許經營權，可與政府簽訂服務協議進一步包裝成企業現金流項目。

需要注意的是，此部分項目申請專項債后，在配套的資金方面需考慮城投公司的融資能力，否則影響專項債的后續使用。

（二）財政代建項目包

將純公益性項目嚴格交由財政資金解決，城投公司可參與項目前期代建。針對基礎設施、公共服務配套設施等純公益性項目，由政府部門作為項目建設單位，委托地方城投進行項目代建，建議城投公司與政府通過代建協議明確支出責任，防控隱債風險。

該類項目需列入財政預算，通過財政性資金進行項目建設，部分情況下可與專項債申報結合實施。

（三）片區開發其他項目包

片區開發剩余項目可整體打包采用“授權經營+聯合開發”模式，該部分項目包應最大可能實現自平衡運作。此種模式下，可以實現政府“以收定支、見貨付費、按效付款”，片區“滾動開發、合規開發”。

項目操作具體流程如下：

1、地方政府通過招標等合規的競爭性方式，授予城投公司特許經營權，封閉經營片區開發項目；招標前，需明確后期會成立項目公司來投資、建設、運營；

2、城投公司通過競爭性方式，確定社會投資人；

3、城投公司與社會投資人成立合資項目公司；

4、項目公司與城投公司簽訂投資合作協議，負責片區的整體開發；

5、項目公司按需可利用后續經營收入向金融機構融資；

6、項目公司進行投資建設和營商環境營造；

7、工程建設后進行土地出讓，地方財政獲得土地出讓金、稅收等收益；項目公司獲得經營項目收益；

8、地方財政部門根據經營績效向城投公司支付特許經營服務費和績效獎補；

9、城投公司向項目公司支付工程費用和績效獎補；

10、項目公司利用工程費用和運營收益償還金融機構貸款。

該模式在一定程度上防控政府隱性債務風險，符合政府支出遵循“以收定支”原則，首年投資由項目公司資本金投入，當年掛牌相應的土地，政府根據項目當年的財稅收入，制定下一年度的委托經營費和績效獎補支出預算，逐年滾動，封閉運行，不延期支付，不增加政府隱性債務。

片區開發項目在前期策劃時，需要政府聯合地方城投、投資人以及銀行等金融機構提前介入參與項目規劃設計，對合作片區內的產業進行合理布局，并識別、分類、整理及包裝各子項目，盡可能讓片區開發投融資過程更合法、合規、合理，以便于資金籌措與落實，實現可持續良性運作。