如何做好專項債券工作？（各地區工作經驗總結）

地方政府債券自2009年開始試點發行，2015年隨著《預算法》的修改實施而正式起步，至今已經13年。新增專項債券的規模從2015年的1000億元，到2022年已發行超過4萬億元，逐步成為了地方政府最主要的建設資金來源。

2022年專項債券的規模達到了歷史新高，與此同時政策又面臨較大的變化，包括兩部委對項目的共同審核，對債券資金支出進度的嚴格要求，下半年項目投向領域的增調，兩部委多批次的項目申報等等。面對經濟環境和政策要求的變化，各地有從容也有不適應。泓創智勝根據近年對多省份的市場調研情況，對各地專項債券工作中的一些好的經驗做法做了簡單整理。

一、制度層面

1、建立評審體系

建立評審體系，包括制定明確的項目評審標準和評審程序。早的省份在2018已經建立了統一的省級評審體系，部分省份自2019-2020年也相繼建立了省級評審體系。

首先是制定完善的項目評審標準并執行，并且跟隨政策的變化，不斷優化評審標準。標準明確，一是可以彌補評審人員專業領域知識的欠缺，避免個人因素評判干擾，確保發行項目符合政策、制度及實際情況。二是有利于指導基層的項目準備和申報工作，確保工作穩妥有序，規范開展。建立系統的評審標準后，即使政策發生變化，也主要基于原有政策的延續和調整，相應的項目準備工作只需要微調；如果沒有統一的標準，省、市、縣區、項目單位各級對于項目的具體要求都有各自不同的理解，再加上政策的變化，會導致項目申報質量差距較大，與現行政策差距過大，內部溝通消耗巨大，兩部委的評審通過率較低，整體專項債券工作事倍功半。

其次是建立規范成熟的評審流程，部分省份的經驗包括：

（1）項目按投向領域進行小組劃分，邀請省級行業主管部門參與各組評審，保障項目評審的專業性；

（2）不斷豐富評審專家隊伍及其經驗。已建立評審體系的地區，很多評審專家都具有多年的項目評審經驗，不僅專業，還保障評審的高效率，一周時間可以集中評審約2000個項目。不僅如此，有些省份還會邀請中債登、滬深兩所等發行機構參與本省的評審工作。

（3）評審方式不斷優化。各地現有的評審方式包括不限于：基礎審核、重點項目（領域）評審、特定行業評審、發行機構評審等，單輪、多輪、抽審、實地調研、首發項目前置審，續發項目跟蹤審等多種評審方式。

（4）評審信息公開，并從省級層面對項目進行調整指導，給予及時修改的機會。信息公開是專項債券的特有屬性，從資料到發行，到建設內容與資金等的調整，到項目運營債券存續期的信息披露，都要遵循依法公開披露的基本原則。

2、建立考核管理體系

專項債券工作是長期持續的工作，而非僅僅是項目申報階段一次性工作，建立考核管理體系非常必要，體系應該是立體和全方位的。可以考慮從資金管理、項目建設運營期管理、項目形成的資產等多種角度去考核，考核的指標和方法可以包括項目成熟度、資金支出進度、地方綜合財力、債務率、項目事中與事后績效評價等。

通過考核系統，促使項目單位、主管部門、縣區地方關注真實項目，加快支出進度，規范項目建設運營，督促項目收益上繳償債等。

目前好的經驗做法是：建立考核管理體系之后，定期組織人員對已發行項目進行調研、檢查、回頭看，及時總結經驗；額度分配與項目實施考核結果掛鉤；資金管理實行專戶管理等。

3、規劃引領項目

財政部和國家發改委是政策的制定者，省級財政和發改部門是政策的具體執行者和工作管理者，雖不負責具體的項目，但是面對政策的變化，省級層面對于重點領域、重大項目的規劃引領極其重要，可以借鑒的經驗有：

2022年下半年專項債增加了能源領域的“煤炭儲備設施”投向，此類項目基層很難有資源申報，有的省發改委在第一時間組織能源局等省級相關單位，在省級層面規劃申報項目建議。

有的省級財政與發改部門，會根據對政策的判斷，提前引領規劃重點支持方向和領域，指導市縣進行做好項目準備。

4、建立完善工作機制

進入2022年，專項債券的申報工作已經常態化，有些地區應對多批次的申報，工作壓力加大。建立完善專項債券工作流程和機制，是做好常態化債券組織申報工作的基礎。一是財政、發改部門要完善內部各相關部門的工作職責，確保在專項債券相關工作中各司其職，統籌有余，二是要建立財政部門、發改部門、項目單位、主管部門等的工作流程，確保每一部門在申報工作中職責清晰，運作順暢。

部分省份有自己的節奏，在建立評審體系的前提下，對項目進行滾動申報，有的采取常態化申報評審，有的采取定期組織申報評審。這樣從上到下節奏很好掌握，面對兩部委的申報通知，仍然可以從容面對。同時鼓勵各單位對項目應報盡報，不人為設限，一方面項目庫儲備充足，另一方面保障成熟項目及時上報。

有的省份會分階段把控項目成熟度。申報階段把立項、用地、環評等手續設為前置，保障項目的可行性合規性；評審入庫后在發行階段對項目成熟度及開工手續方面進行發行前審核，這樣既給了項目手續完善的時間又保障了資金下達后快速投入項目建設。

二、項目實操層面

1、多部門協調配合

對于基層來說，專項債券項目申報是需要多部門協同、分工明確的一件常態化工作。首先需要財政與發改部門的有效協同，對項目單位從頂層進行指導，整體統籌項目申報工作；其次其他要素部門各司其職為項目前期推進做好要素保障；最后項目單位能夠積極落實，加快推進最終提前做好準備，實現項目前期完備等資金，資金下達后迅速投入使用。

2、好的項目重在規劃與謀劃

專項債項目的申報經歷了幾個階段，第一階段是2018-2020年，專項債規模剛剛爆發，符合要求的項目較多，對項目進行申報資料準備即可；第二階段是2020-2022年，項目申報進入了謀劃階段。近3年專項債規模持續維持高位，各環節流程越來越完善，審核越來越嚴格，同時國家兩部委開始提前加強項目儲備，專項債券項目工作已經不能通過簡單組合來完成，2023年及以后，項目申報將進入第三個階段，統籌規劃與具體謀劃相結合。有些地區已經開始嘗試：

（1）政府層面結合地方十四五規劃，兼顧產業發展和民生保障，統籌規劃未來的專項債項目方向。

（2）以未來三年為時間周期，設定整體額度目標與項目規劃目標。

（3）鼓勵各項目單位應報盡報，發改和行業主管部門共同參與項目謀劃指導，增強項目邏輯可行性。

（4）財政與發改部門協同推進，項目謀劃階段發改把控建設內容合規性，財政同步參與把控項目收益，同時滿足兩部委的審核要求。