一、模式定義

PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品服務(wù)供給能力，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長期合作關(guān)系，引入社會資本主導(dǎo)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等，合同期滿后將項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償移交給政府。

PPP項目的付費機(jī)制包括三種：政府付費、使用者付費、可行性缺口補(bǔ)助。

1.政府付費：政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，付費主體是政府，而非項目的最終使用者。

2.使用者付費：由最終使用者付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù),以回收項目建設(shè)及運(yùn)營成本，并獲得合理收益。

3.可行性缺口補(bǔ)助：使用者付費不足以覆蓋投資成本及合理收益時,政府給予項目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,彌補(bǔ)使用者付費之外的缺口部分,使項目具備可行性。

二、適用范圍

PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任且適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。

1.政府付費：適用于沒有經(jīng)營收費的市政基礎(chǔ)設(shè)施、非收費性公路和公共服務(wù)類項目。由于財政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）明確要求財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目，純政府付費類項目可操作空間有限。

2.使用者付費：適用于需求可預(yù)測、經(jīng)營收費收入有保障的項目，如預(yù)期收入較好的高速公路、港口碼頭、城市運(yùn)營（燃?xì)狻⑺畡?wù)）、智慧城市、特色小鎮(zhèn)、健康療養(yǎng)等項目。

3.可行性缺口補(bǔ)助：適用于經(jīng)營收費較低、財務(wù)效益欠佳、直接向最終用戶提供服務(wù)但收費無法覆蓋投資和運(yùn)營回報的項目,如收費收入有限的高速公路、軌道交通、城市綜合開發(fā)、文化及體育場館、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)水務(wù)、儲備林等項目。

三、實施步驟

PPP模式的具體實施步驟為：

1.政府指定實施機(jī)構(gòu)，由其組織開展“兩評一案”。

2.實施機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)選擇社會資本，與政府出資代表共同組建項目公司（或社會資本單獨成立項目公司），實施機(jī)構(gòu)與項目公司簽訂PPP項目合同。

3.項目公司負(fù)責(zé)投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營。

4.政府財政部門按照約定的回報機(jī)制付費。

5.運(yùn)營期滿項目公司將項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償移交給政府方。

四、優(yōu)劣勢分析

1.優(yōu)點

①建設(shè)期財政投入小，財政資金使用效率高。

②政策明確，流程規(guī)范，合規(guī)性有保障。

③社會資本融資有保障，可落實。

2.缺點

①前置手續(xù)和條件繁瑣，需開展兩評一案，并納入財政部PPP項目庫。

②對地方政府財政支付能力的要求較高，受PPP財政支出10%紅線控制。

③周期較長（至少10年以上，多數(shù)15年以上），重資產(chǎn)屬性強(qiáng)。

④績效考核嚴(yán)格，運(yùn)營收益存在一定不確定性。

五、關(guān)注要點

為保障項目合規(guī)、穩(wěn)步開展，確保社會資本合理收益，應(yīng)重點關(guān)注以下事項：

1.區(qū)域情況：①項目所在區(qū)域GDP總量、近3年增速、財政收支狀況、政府負(fù)債等；②已有PPP項目財政支出占一般公共預(yù)算支出情況。

2.合法合規(guī)：①項目層面：關(guān)注規(guī)劃、工可、初設(shè)批復(fù)；以及環(huán)評、用地（海）等專項審批手續(xù)是否完成；②模式層面：關(guān)注“兩評一案”程序，是否納入財政部PPP項目庫。

3.回報機(jī)制：①關(guān)注政府支付合法性手續(xù)，是否將PPP項目合同約定的政府跨年度財政支出納入年度財政預(yù)算及中長期財政規(guī)劃（如有）且明確各年度金額；②審慎測算使用者付費收入情況，爭取超額分配機(jī)制及最低需求保障，確保利益共享、風(fēng)險共擔(dān)；③關(guān)注調(diào)價機(jī)制，設(shè)置合理調(diào)價觸發(fā)機(jī)制及調(diào)價周期。

4.項目公司：①治理結(jié)構(gòu)：關(guān)注董事會、高管組成及議事和決策規(guī)則；社會資本方股東的權(quán)益保護(hù)機(jī)制設(shè)置是否充分、合理（控股項目，大股東能否實現(xiàn)有效控制；參股項目，小股東權(quán)益能否得到有效保障）；②各方權(quán)責(zé)：各方責(zé)權(quán)利是否清晰合理并與項目核心條款保持一致；社會資本方是否承擔(dān)超出自身能力的責(zé)任；③財務(wù)管理：關(guān)注各方資本金出資時間和進(jìn)度，是否按時同比例出資；財務(wù)管理權(quán)限劃分、財務(wù)制度、資金流向等事項是否明晰明確。

5.項目融資：①提前籌劃項目融資事宜，避免產(chǎn)生融資籌措及交割違約風(fēng)險，確保融資未落實不得實質(zhì)性投資；②融資方案是否完整、合理，是否已包括融資來源、資金使用計劃、融資擔(dān)保（增信）等內(nèi)容；③融資成本是否可控，是否在合同約定范圍內(nèi)。

6.項目建設(shè)：①關(guān)注項目建設(shè)方案、計劃進(jìn)度的合理性及其與資金流匹配程度；②關(guān)注土地征拆責(zé)任劃分、資金來源、征拆難度、征拆進(jìn)度及對項目的影響；③是否存在跨江（海）、復(fù)雜地質(zhì)地形、涉鐵、涉軍、涉及保護(hù)區(qū)（自然、水源、古跡）等項目施工重難點問題，提前考慮工程變更風(fēng)險；④關(guān)注項目驗收、移交流程和機(jī)制等對投資項目閉合的影響。

7.運(yùn)營維護(hù)：

①項目運(yùn)營主體、運(yùn)營組織、運(yùn)營計劃等內(nèi)容是否完整、充分；②運(yùn)營成本是否可控，是否在合同約定范圍內(nèi)；③關(guān)注績效考核與政府付費的關(guān)系及其他考核罰則（建設(shè)期考核應(yīng)關(guān)注與支付掛鉤的比例，運(yùn)營期考核應(yīng)關(guān)注考核內(nèi)容中非量化的部分），避免因績效考核不達(dá)標(biāo)影響項目收益。

8.退出及移交：①明確項目退出機(jī)制，合理設(shè)置股權(quán)鎖定期，避免產(chǎn)生股權(quán)轉(zhuǎn)讓受限風(fēng)險，以及移交時國有資產(chǎn)合規(guī)管理的風(fēng)險；②明確移交范圍、移交條件和標(biāo)準(zhǔn)、移交稅費等，避免產(chǎn)生移交范圍不明確、移交條件和標(biāo)準(zhǔn)不明確、移交稅費承擔(dān)主體不明確等風(fēng)險。