區域綜合開發項目的底層邏輯

一、區域綜合開發的范疇

城市更新、片區開發、綜合開發、EOD、TOD等僅僅是一種項目范疇、領域和類別，并不是一種具體可操作的合作模式或實施模式，這些類別的項目區別并不大，拆開來看，都是一些公益類、基礎設施、公共服務設施類以及經營性項目的組合和搭配，部分項目可能涉及商住地產或產業載體開發的環節，大多都需要履行市場化招拍掛程序。筆者將上述項目同意歸納為“區域綜合開發項目”。

其中：

城市更新主要是根據城市規劃和產業布局，通過再開發、改造、拆除重建、整治改善、保護等方式，優化城市空間形態和功能布局，完善基礎設施和公共服務設施，推動產業可持續性發展和歷史文化保護傳承，實現城市產業動能升級、人口合理聚集、環境品質提升、居住幸福感提高等的系統性工程。

片區開發概念最早源于“自然資源部關于《土地征收“成片開發”標準（試行）》（征求意見稿）公開征求意見的公告”（2020年第72號），是指在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發建設活動。同時在部委相關文件中，也多見“綜合開發模式”、“一體化實施”、“連片開發”等，有關片區開發的合規性要點詳見文章《片區開發項目合規要點！》

“XOD模式”，是TOD（公共交通導向）、EOD(教育設施導向或生態環境導向）、COD（文化設施導向）、HOD（綜合醫療設施導向）、AOD模式（政府規劃導向）、SOD模式（社會服務設施導向）、POD（城市公園等生態設施導向）等在內的、滿足現代城鎮發展多種需求的開發模式的統稱。XOD是綜合開發類項目中經營屬性最強，最有可能實現資金自平衡的領域。

諸如上述三類的項目投資內容往往包含土地一級整理、公益性基礎設施項目、有一定收入的經營性基礎設施項目、市場化的房地產二級開發、產業導入和孵化、城市基礎設施的運營等。收入來源主要為區域的土地出讓凈收益、增量財稅收入、非稅收入（行政事業收費）以及運營租賃收益、房地產二級開發收益、物業管理收益等等。

不論此類項目的合作模式是什么樣的，諸如PPP、BOT、投資人+EPC、股權合作、附加條件傳統招等，都沒有改變項目本身的經濟屬性和內在邏輯，即項目或區域本身的收入要能覆蓋掉總投資并實現合理收益，實現各方的經濟目標并滿足適時退出的需求。這一點不論是站在政府的經濟社會效益還是社會資本的財務效益以及可持續角度，都是高度一致的。

二、區域綜合開發項目推進難的原因

大部分區域綜合開發項目僅僅依靠產業導入的稅收和專項收入能夠給到社會資本的部分以及城市運營的收入，很難在短期內覆蓋投資和實現收益，這也是為什么綜合開發沒有專項債和PPP好用的原因，在PPP模式和專項債項目中只是將本應在建設期就即時支付的財政資金分攤到較長的運營期去支付，時間換取了空間，并通過“兩評一案”或“兩案一書”等系統性要件，考慮資金時間價值、機會成本和影子價格后，去得出項目經濟價值要優于傳統的財政直接支出的結論。

無法平衡的項目總投資，最終還是要通過土地出讓或者土地商業開發的收益來平衡，然而面對國家對地方政府隱性債務的強監管以及國有資本擔保的重重限制，對賭未來土地出讓收益的項目資金平衡模式，越來越顯得力不從心。主要原因兩個方面：

一是2019年的財金10號文發布以來，PPP項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出，PPP模式與片區開發的匹配性發生了偏差，以通過“兩評一案”論證并納入財政部PPP項目庫的城鎮綜合開發項目基本成為不可能，但是經濟要往前發展，要保持一定的增速，也不能光靠消費來拉動，投資無疑是拉動經濟前進的最有力方式，沒有之一，而投資拉動經濟的核心工作就是打造基礎設施和產業配套，進而實現招商引資和產業導入目標，因此各地政府都在積極探索新的合作模式和發展路徑，包括不限于政府投資基金、產業引導基金、運用社會投資人資金等，各種創新模式的片區開發應運而生。

二是對賭未來土地出讓收益極其容易新增地方政府隱性債務，有關隱性債務已在《地方政府隱性債務的邏輯與界定》一文中已經系統闡述，隱性債務主要五個方面：

1. 在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還，以及政府違法提供擔保等方式舉借的債務。

2. 依靠財政資金償還或者提供擔保、回購等信用支持的融資，政府出具承諾或擔保性質的文件。

3. 以國有資產為相關單位和個人融資進行抵押、質押以及以售后回租、售后回購等的方式變相抵押、質押。

4. 以公益性資產或儲備土地抵押、質押或注入地方國企，以預期土地出讓收入作為企業償債資金來源的融資。

5.  PPP、政府投資基金、政府購買服務等，約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔其投資本金損失、保證其最低收益。

三、區域綜合開發終究還是要靠經濟增量來拉動

地方政府和地方平臺為了推動區域綜合開發項目的進展，同時規避地方政府隱性債務，矛頭自然指向了房地產二級開發領域。土地的二級開發收益是否能夠真的按照預期實現將會成為決定項目成敗的關鍵因素。但是，商品房的供需平衡本身就是建立在一定的國民經濟體量和實體經濟有力的基礎上的，同時，房地產是對政策變化和市場預期最敏感的領域之一，極易引發系統性風險，一旦出現供需失衡的狀況，就可能會對整個項目的二級開發現金流產生致命的影響。

一些地方實力較強的平臺公司在綜合開發項目中充當著“實施主體”或“操盤手”的角色，土地由其獲取，開發收益由其獲得，進而反哺到沒有收益的基礎設施項目的投資，過程中可能需要其他社會資本給予一定的階段性的權益性或債務性資金支持，土地開發的節奏也整體上與項目實施的進程相匹配，小步起跑，過程加速，臨門沖刺，通過一些年的努力，實現了一定區域內項目的落地實施和滾動發展，積累了一定的財稅收入，財政收支可持續發展，也壯大了地方國有企業資金、資產和資本，培育了產業鏈上下游企業，實現了產業聚集和抱團發展。

但是在實操中，很多地方平臺公司，還是希望社會資本去兜底拍地、開發、銷售、運營，利用二級開發的收益反哺基礎設施和公共服務設施。房地產究竟能不能撐起一個片區，并不是幾個概念性規劃、策劃方案、市場調研報告就能穿透的，而是需要在實施過程中，堅持房住不炒的大方向，杜絕拿地行為的“硬著陸”，要順著城市的脈絡和底蘊，尊重地方人文、環境、要素和資源稟賦，依托惠企政策、營商環境和產業布局優化等方面，做大國民經濟體量，實現實體經濟和產業實業的良性發展，逐步實現人口、資本、資源的優化配置，激發經濟發展內生動力，實現房地產市場與實體經濟的兩條增長曲線的耦合。只有強大的經濟體量和產業競爭力才是區域綜合開發項目能夠高質量平穩發展的根基。