2023年專項債做資本金全透視解析！

目錄

一、政策依據

二、資本金的定義

三、專項債作為項目資本金的條件

四、專項債作為資本金的項目特征

五、專項債資金的用途（支持項目具體方式或途徑）

六、專項債作項目資本金的股債結構

七、專項債券本息資金的收益償還途徑

八、專項債券作為項目資本金類案例分析

九、專項債券作為項目資本金實操

十、總結與建議

01政策依據：

“專項債用作資本金”源于2019年6月、為加大專項債對重點領域和薄弱環節的支持力度，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）明確，專項債可用于重大項目資本金，并允許配套市場化融資。
該通知明確，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金；之后，相關會議及文件中將專項債券作為資本金的投向領域進一步拓寬至鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等10個領域。
2022年監管部門明確（2022年下半年起、2023年投向），可用作項目資本金的投向領域在原有10個領域的基礎上增加新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施3項，專項債可作資本金領域由此擴大至13項。

詳見以下《專項債券用作項目資本金領域調整表》

原有領域調整：

三、干線機場，調整為“干線和東部地區支線機場”

十、供水，調整為“供排水”

新增三個領域：

十一、國家級產業園區基礎設施

十二、煤炭儲備設施

十三、新能源電網（包括抽水蓄能電站、村鎮可再生能源供熱、深遠海風電及其送出工程、新能源汽車充電樁）

02資本金的定義：

1、資本金必須是投資項目的非債務性資金。

2、按照國家統一的會計制度應當分類為權益工具的，且不得超過資本金總額的50%。

3、國發26號文規定不得認定為投資項目資本金的情形：

03專項債作為項目資本金的條件

1、項目需符合特定投資領域
項目須為符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目：交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等；不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。

2、項目須具備經營性、收益性
廳字33號文要求：評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。

3、地方政府謀劃項目籌資須滿足比例要求
地方政府需根據當前年度專項債券整體額度，合理規劃用作資本金的數額，不能超過全省總體額度的25%。

4、專項債不能作為PPP項目資本金
按照《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》規定，PPP項目不得出現以債務性資金充當資本金的行為。因為這種模式容易產生財政兜底預期、層層放大杠桿，風險相對較大，并且在操作層面存在較多挑戰。

04專項債作為資本金的項目特征

1、發行領域以鐵路、軌道交通類項目為主
目前專項債作為項目資本金的項目僅為國務院及財政部規定領域內的項目，占總債券項目的比例有限，且專項債作資本金對項目要求更高，因此長期以重大項目為主，符合要求的項目并不多。

2、項目投資規模大
多數專項債作為資本金項目為鐵路、軌道交通、機場等投資額較大的項目。鐵路作為地方重大基礎設施建設項目，總投資多高達百億以上。

3、資本金比例高
項目實際資本金比例往往達占比很高，部分項目資本金占比約50%。

4、有一定非專項收入

盡管項目還款來源多樣，包括運輸、租賃、配套設施收費等項目自身產生的專項收入。但僅靠專項收入難以達到項目平衡，常用土地收益、補貼收入作為補足收入來源。

5、項目多匹配配套融資

由于鐵路、機場類型項目大多投資額較大，即使申請資金發行專項債，對于整個項目往往杯水車薪，所以專項債做資本金項目資金籌措時常配以銀行融資滿足項目資金需求。

05專項債資金的用途:支持項目具體方式或途徑

從專項債券的界定可以看出，專項債是針對公益性（準公益性）基礎設施項目發行的政府債券。現行專項債相關文件，并沒有清晰說明專項債的具體用途（支持項目的具體方式或途徑）。從理論與實踐的結合角度看，政府作為基礎設施項目的投資人和促進者，支持項目的途徑主要有三個：一是用作政府投資項目的直投資金，二是用作對項目公司、社會投資人的債務性資金，三是用作項目公司的項目資本金。

1、用作政府投資項目的直投資金
是指專項債收入進入政府性基金后，政府以直接投資的方式投入項目；項目實現的收益回到政府性基金或經營性專項收入，歸還專項債本息。由于投資方式為政府直接投資，因此這類項目通常是政府直接投資的項目（政府自建自營項目），即沒有其他經濟主體參股。

2、用作對項目公司、項目實施主體的債務性資金
是指政府方（包括委托城投企業、融資平臺公司，從事公益性項目的地方國有企業，下同）以股東借款（政府控股或參股）或委托貸款（政府不參股）的方式借給項目公司或項目實施主體（不成立項目公司的情況），項目公司或項目實施主體用項目收益歸還市場化融資本息后，將剩余收益歸還政府方股東借款或委托貸款，政府方將收到的還款本息計入項目對應的政府性基金收入或專項收入，用以歸還專項債本息。這種方式適用于PPP、特許經營等政府不主導只參股，甚至政府不參股的項目。

3、用作項目的項目資本金
專項債作項目資本金是由《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）首次提出的。廳字〔2019〕33號規定：“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。”

除了廳字〔2019〕33號，2019年9月4日李克強總理主持召開的國務院常務工作會議上提出要擴大專項債的使用范圍，“重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，農林水利，城鎮污水垃圾處理等生態環保項目，職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業園區基礎設施”，并“將專項債可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點投向的重大基礎設施領域。以省為單位，專項債資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例可為20%左右。”

國發〔2019〕26號《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》明確了項目資本金的性質，“對投資項目來說必須是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何債務和利息”，即項目資本金不得為項目公司的債務性資金，但可以為投資人（股東）的債務性資金。這一認定，明確了過去“項目資本金也不得為投資人的債務性資金”的有關爭議，也印證了廳字〔2019〕33號“地方政府專項債券可以用于項目資本金”的合法性。

4、專項債資金的用途總結
基于上面的分析，專項債資金用于不同類型的項目，其用途可如下表所示：

（1）表1為設立項目公司的情況。對于不設立項目公司的，由政府委托城投公司、社會投資人自行開展投資、建設、運營，則不存在政府控股和政府參股的情況，因此專項債只能用作：1）政府直接投資項目的直投資金或者項目資本金（項目申請市場化融資）；2）企業投資項目、PPP、特許經營項目的債務性資金。上表內容，有幾點需要說明：

（2）對于政府直接投資項目，若項目建設資金全部由政府直接投入，不需要融資，則專項債資金只作政府直投資金，可全部視為項目資本金，比例為100%；若需要市場化融資，則專項債可作項目資本金——直投資金和其他政府出資資金之和組成項目資本金，其與債務融資之間的關系，就是項目資本金比例關系。

（3）政府投資類型中的資本金注入項目，可分為政府控股和政府參股兩類。無論政府控股還是參股，政府都不是100%股東，都有其他投資人參股，都涉及到其他投資人的股東權益，因此這類項目專項債無法作為政府直投資金，但可以作政府方應出資的項目資本金，也可以作為政府方對項目公司的債務性資金。

（4）表1中的企業投資項目，僅為企業投資且有政府投資補助或貸款貼息的公益類（準公益類）項目，不包括企業自身投資的商業類項目。這是因為，按照《企業投資項目核準和備案管理條例》第二條和《政府投資條例》第二、第六條，企業投資項目和政府投資項目有一定交集，即企業使用自籌資金并申請使用投資補助或貸款貼息的項目屬于企業投資項目，也屬于“使用預算安排的資金”的政府投資項目，而這些項目必定是公益類或具有公益類性質的項目，不能為純商業類項目。對于這類企業投資項目，由于政府不參股，專項債不能作政府直投資金和項目資本金，只能作政府對項目公司的債務性資金。

在目前的實踐中，使用政府付費或可行性缺口補助的PPP、特許經營項目被認定為企業投資項目。但完全由政府付費的PPP項目不具備市場化收益，與專項債的發債精神相悖，不適宜發行專項債。因此，運營期政府可行性缺口補助的PPP、特許經營項目，也應可以使用專項債。同理，政府沒有參股的，專項債只能用作債務性資金。

（5）按照《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理辦法》，政府投資中的政府直接投資、政府資本金注入（政府控股、政府參股）項目，采取審批制；企業投資項目采取核準制和備案制。
專項債作項目資本金這一提法，在法律規定、金融實踐、財務處理上有很多值得探討的方面。如表1所示，專項債作資本金，適用的項目類型只能為政府直接投資項目和政府資本金注入的項目，因此下文將就這兩大類項目，對專項債作項目資本金的實施途徑，從五個方面展開分析。

06專項債作項目資本金的股債結構

按照項目資本金相關制度，固定資產投資項目的資本金有最低比例限制（目前多數領域的法定項目資本金比例為不低于20%），但卻沒有最高比例限制，投資人的自有資金最高可達100%，即全部自有資金投資，不向金融機構申請債務融資。對應的，金融機構的債務融資占項目總投的比例沒有最低限制，最低可為零，但是有最高比例限制，即不能高于1-法定項目資本金比例。

舉例說明：

某項目所在行業法定項目資本金比例為20%。則該項目：

項目資本金比例區間：20%—100%；

債務融資比例區間：0%——80%。

項目資本金與債務融資的比例關系，即股債結構。一個項目，項目資本金比例多少合適，通常由投資人根據自有資金的充裕情況，以及該項目債務融資的可獲得性綜合考慮。項目資本金比例既不能太高，也不能太低：太高會增加投資人的資金壓力，降低資金的使用效率和創利能力；太低則會影響市場化債務融資的可獲得性，導致融資困難。

但在當前情況下，一方面多數地方政府財政資金緊張，極少有資金充裕到能夠融資卻不融資全部自投的地方政府，因此項目資本金能少出就不會多出；另一方面，很多地方政府、項目發起人對項目資本金與債務融資之間的關系認識不足，認為只要符合法定項目資本金比例即可貸款。基于這兩個現實情況，多數項目的方案資本金比例設定為最低的法定資本金比例。

項目的“融資資本金比例”通常高于法定項目資本金比例，造成實際項目中的項目資本金與貸款融資資金之間存在缺口。例如西部某市某高速公路PPP項目，可研報告和PPP項目實施方案均列明項目資本金比例不低于20%，社會資本中標后去銀行申請貸款，銀行經過評估后認為該項目車流量不樂觀，要求項目資本金比例提高到40%，最多貸款總投的60%。該項目的方案資本金比例等同于法定資本金比例(20%)，但金融機構要求的融資資本金比例為40%。20%的資本金缺口，即為專項債發揮作用的空間。

如前所述，專項債資金可用于項目資本金和項目公司的債務性資金。用作債務性資金時，又有兩種選擇：一是占用項目公司市場化融資的份額，例如上例中的60%市場化融資部分；二是不占用市場化融資，僅以股東借款或委托貸款方式，彌補項目資本金與市場化融資之間的缺口。即對于一具體項目，專項債可以用于：

A.項目資本金；

B.債務性資金：

a.市場化融資（如銀行貸款）的部分或全部份額；b.項目資本金與市場化最大融資額度之間的缺口（政府方對項目公司的債務性資金）；

我們認為，專項債發揮最佳作用的股債結構是專項債用于：項目資本金(A)+項目資本金與市場化最大融資額度之間的缺口(B.b)，盡量不用于占用市場化融資。

原因：專項債屬于政府債務，項目公司獲得的市場化融資屬于項目公司債務，若以專項債替代項目公司可獲得的市場化融資，等于用政府負債替代項目公司負債，無形中加大了政府債務規模，浪費了財政資金（這部分資金可由項目公司負債，政府可不負債）。為有效控制政府債務增長，專項債資金用作項目的債務性資金，盡量不替代項目市場化融資，而是應該成為市場化融資的有益補充，尤其是項目資本金比例既定無法更改、而市場化融資金額無法滿足的項目。

這部分缺口，可歸入項目資本金，即專項債補充項目資本金；也可歸入債務性資金，即專項債以項目公司債務性資金方式，提高項目可融資性。例如上述高速公路案例，銀行最多貸款項目總投的60%，項目方案資本金為20%，剩余20%（1-60%-20%）缺口，可以由地方政府以專項債作項目資本金的方式補足，也可以保持20%資本金比例不變，專項債作20%的債務性資金。區別在于，若剩余部分作為債務性資金，因這部分債務性資金的償還會對銀行60%市場化融資的還本付息有所影響，因此應征得銀行的同意，且制定銀行能夠接受的還款計劃。

綜上，專項債應優先用于項目市場化融資最大額度以外的項目資本金。若項目資本金比例已不能調整，則現有項目資本金與市場化融資最大限額之間的缺口，在合理規劃還款計劃并得到市場化融資機構同意的情況下，可由專項債以債務性資金的形式補足。專項債盡量不替代項目公司可獲得的市場化融資。

07專項債券本息資金的收益償還途徑

1、專項債作資本金

當專項債用于專項債僅作資本金的項目，應設立專門賬戶，規范設置和使用會計科目，按照國家有關財務制度、會計制度對撥入的資金和投資項目的資產、負債進行獨立核算。政府方通過核算成本與收入，提取收益歸入政府性基金或經營性專項收入用于償還專項債券本息。專項債資金通過政府委托的城投公司進行項目建設，政府通過城投公司從項目收益扣減成本（包括財務成本）后的剩余收益中直接提取資金注入政府性基金或經營性專項收入，償還專項債。

2、債貸組合項目

對于債貸組合項目，因涉及配套市場化融資，需以平臺公司作為項目業主。項目收益在公司層面實現后，根據廳字33號文要求對項目收入進行分賬管理，對應用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫，確保專項債券還本付息資金安全；對可用于償還市場化融資的專項收入于銀行開立監管賬戶，及時足額歸集至監管賬戶，保障市場化融資到期償付。

如為單純專項債作資本金項目，政府方通過核算成本與收入，提取收益歸入政府性基金或經營性專項收入用于償還專項債本息；如為債貸組合項目，需要對項目收入進行分賬管理，確保專項債券和市場化融資還本付息資金獨立安全，互不干擾。

08專項債券作為項目資本金類案例分析

1、焦作至唐河高速公路項目

（1）項目概況

焦作至唐河高速公路方城至唐河段工程項目全長約101.856公里。項目設置主線橋6628米/37座；分離立交53處；天橋976米/10座；通道120道；互通立交11座；涵洞105道；養護工區2處，監控分中心1處，匝道收費站8處，服務區2處；新建永久占地11638畝。

（2）籌措資金構成

本項目估算總投資為1023802.12萬元，建設資金來源分為債券資金、企業自有資金和銀行貸款資金。該項目擬申請地方政府專項債券資金400000.00萬元，南陽交通建設投資有限公司作為項目單位唯一股東，利用自身經營收益在項目建設期分年度注資173802.12萬元，剩余450000.00萬元由項目單位通過銀行貸款解決。

（3）專項債資金占資本金比例

資本金343802.12萬元，其中專項債券資金用于項目資本金170000萬元，占比為49.45%。

（4）收入來源

車輛通行費收入、廣告牌收入

（5）案例亮點及借鑒

1.本項目由南陽方棗高速公路有限公司（城投公司）作為該項目的建設單位，以申報主體的方式參與到專項債券的投資建設運營。根據該項目法律意見書披露的相關信息，該項目單位系有效存續的國有全資企業且不存在政府隱性債務，其作為本項目實施主體，具備申請政府專項債券的主體資格。

針對同類型項目，可將城投公司作為專項債券的建設單位，申請使用地方政府專項債券以及銀行貸款，充分發揮債券資金的杠桿作用。

2.該項目資金來源主要有債券資金、企業法人項目單位股東注資和銀行貸款。項目依靠車輛通行費（政府性基金收入）、廣告收入（專項收入）作為專項債券還本付息的資金來源，以保證項目能夠實現項目收益與融資自求平衡。關注政研君，掌握政策風。
針對同類型項目，可將收入兼有政府性基金收入與專項收入的項目，通過申請使用專項債券與銀行貸款的方式籌集項目建設資金。

2、深圳都市圈城際鐵路項目

（1）項目概況

深圳都市圈城際鐵路項目主要包括深大城際、深惠城際、穗莞深城際南延線、深惠城際大鵬支線4條城際線路。

（2）資金籌措

總投資估算額15052397.00萬元，擬申請地方政府專項債2636000.00萬元。2021年已發行專項債券458800.00萬元；2022年全年計劃發行專項債券618000.00萬元；2023年410000.00萬元；2024年523000.00萬元；2025年494000.00萬元；2026年132200.00萬元。資本金以外的資金通過銀行長期貸款等其他融資方式解決。

（3）專項債資金占資本金比例
資本金7526198.00萬元，占比為100%。

（4）收入來源

票務收入、其他收入、土地開發收益

（5）案例亮點及借鑒

1.該項目收入來源方面除了票務收入和其他收入外，還有包含一級開發收益與二級開發收益的土地開發收益。
針對同類型項目，在實際操作中可根據項目類型，充分挖掘項目收益來源，增強專項債券償還能力，實現項目的融資與收益相平衡。

2.為保障債券資金安全，項目主體針對專項債募集資金開立了專用的銀行監管賬戶，實行分賬管理。同時，根據施工進度合理規劃資金使用，建立報備報批制度，確保債券資金嚴格按照募集資金用途使用。

針對同類型項目，可以設立專用的銀行監管賬戶，分賬管理，并建立嚴格的制度，加強監管。

3.資金籌措方面，該項目發行專項債券全部作為項目資本金，資本金以外的資金則通過銀行長期貸款等其他融資方式解決。

針對同類型項目，可采用“專項債券+銀行貸款”即債貸組合的融資方式籌集項目資金，充分發揮專項債券帶動作用和金融機構市場化融資優勢，依法合規推進項目的建設。

09專項債券作為項目資本金實操

（一）實操難點

1.項目領域限制

根據財政部最新要求，專項債可用作項目資本金范圍為鐵路、收費公路、干線和東部地區支線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供排水、新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施十三大領域。同時由于專項債作資本金對項目要求更高，因此長期以重大項目為主，地方相關領域項目儲備不足，導致專項債難以作項目資本金。

2.地方政府相對保守

目前專項債監管比較嚴格，多數地方不愿意去嘗試，另一些地方考慮資金償還壓力與地方財政狀況，覺得沒必要放大杠桿。同時由于額度多、準備時間短，導致地方在申報項目時，更傾向于申報更多項目、獲得更多發行額度，從而可能會忽略追求質量和項目融資效率。

3.項目操作流程復雜
專項債用作資本金的項目審批，需要財政、發改等多個部門協調，另外鐵路、機場等類型項目需要特殊規劃批復，項目手續比較繁雜。

4.項目收益要求高

33號文對專項債作為資本金的發行提出了高要求：“在評估項目收益償還專項債本息后專項收入仍具備融資條件，專項債才可作為一定比例的項目資本金，但依舊不得超過項目收益實際水平過度融資”。“項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件”。即專項債要作為資本金，其對應的項目收益要在償還專項債本息后仍具備融資條件才可，所以若項目收益全部為政府性基金收入的項目，或收益有較少專項收入，那么項目就不滿足融資條件。

（二）實操建議

1.符合投資領域

專項債用作資本金的項目須為符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目政研君微信公號。

2.具備良好收益
自身經營性收益不充足、依賴土地收入等政府性基金收入來償債的項目，難以獲得市場融資，即使發行專項債作資本金，提升了項目資本金比例，也僅僅是替代了財政自有資金的投入，較難起到撬動社會融資的效果。而自身經營性收益良好的項目，可發行專項債，并配套市場融資（銀行項目貸款、保險機構融資、公司信用類債券），使得專項債資金充分發揮起杠桿作用。

3.滿足比例要求
專項債用作資本金須滿足兩個比例要求，一是整體額度把控，以省為單位專項債資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例不得超過25%；二是對于單個項目，須有一定資本金安排，即項目資本金不完全通過專項債資金解決。

4.項目資金籌措、融資有規劃
在提前做好整體資金籌措安排的基礎上，優化專項債用作資本金的規模、比例、收益分配安排，同時也便于安排推動市場融資。因此，建議在項目可行性研究階段開展對項目的融資結構分析。

5.做好收入分配及分賬管理
統籌協調專項債發行與配套融資實施工作，提前就各方權責進行明確、收益做好切分。按照廳字33號文要求，專項債與配套融資收入應做好分賬管理，政府性基金收入和用于償還專項債的專項收入及時繳入國庫，納入政府性基金預算管理；項目單位在銀行開立監管賬戶，將項目可用于償還市場化融資的專項收入，及時足額歸集至監管賬戶。

10總結與建議

出于專項債項目的公益性特征，多數專項債用作資本金的項目屬于項目償債來源有一定專項收入、但市場融資對資本金比例要求高的情況，也是發揮專項債作資本金最大效用的情形，即通過專項債去補足政策要求資本金與市場要求資本金之間的缺口，撬動社會資本投入到基礎設施建設領域中。另外，在專項債作資本金的實操過程中，建議關注項目自身經營性，提前做好整體投融資規劃，明確收入分配及分賬管理，并做到項目信息的充分準確披露。