區縣城投公司重組出路在哪里？

對于區縣經濟社會發展來說，城投公司這類平臺公司舉足輕重，發揮重要作用，好的城投公司可頂半邊天，發揮著其他企業無法起到的戰略支撐作用，是區域發展的戰略保障力量。

面對日益增長的需求，很多城投公司碰到了發展的瓶頸。其突出表現是規模小、實力弱、效率低、業務散；融資能力不足、債務風險凸顯；經濟效益不佳、造血能力有限；市場化程度低，機制僵化；管理粗放、效率低下……

為了突破發展瓶頸，城投公司重組整合就成為重要的手段。近些年來，平臺公司之間的重組非常頻繁，各地改組、新設平臺公司、甚至設立國有資本投資公司、國有資本運營公司兩類公司，通過重組評級增信、提高城投公司的融資能力、建設能力。

在重組整合中，有些地方出現了拼湊式重組現象，強制拉郎配，期望短時間內做大資產規模、做大業務體量，迅速突破發展瓶頸。

但重組不容易、整合更難。有些資產隨意拼湊，結果低效、無效資產一堆、債務負擔反而加重；有些業務隨意加入，跟原有業務毫無關系，協同不力，甚至內部矛盾；有些項目隨意注入，結果加重公司資金負擔、甚至隱債風險凸顯；有些重組造成機制并存、隊伍融合緩慢、管理成為老大難。

區縣城投公司重組整合必須要尊重市場規律、企業發展規律，必須以提高區縣城投公司的發展質量和效率為目的和檢驗標準，盲目做大是無效動作甚至適得其反，整合做強才是王道。

地方政府和國資監管機構的高度重視和頂層設計就是關鍵。必須要轉變思維、創新模式，尊重規律，強化整合。否則重組就容易陷入拼湊式重組、任務式重組的陷阱，甚至成為爛尾工程，對于推動區域發展來說毫無用處。

如何推動區縣城投公司高質量重組整合？應該抓住一個核心、兩條主線。一個核心就是增強核心功能，兩條主線是業務重塑、機制改革。

01

如何以重組增強區縣城投公司的核心功能？

新一輪國企改革深化提升行動將要啟動，如何增強核心功能，提高核心競爭力是核心工作之一。“核心功能”這個問題對于區縣城投公司來說尤為重要。

對于中央企業來說，核心功能主要是戰略安全、產業引領、國計民生、公共服務等。那么，區縣城投公司的核心功能是什么呢？

傳統上，平臺類公司以前稱之為“政府融資平臺”，實際上就是承擔融資功能的。也因此，城投公司的核心功能就是融資+建設，實質是政府投資項目實施的管理機構，圍繞著政府投資項目發展，市場化程度低、能力弱，是典型的重資產、重資金發展模式。

對于現代新城投公司，還是這個核心功能，還是這種模式嗎？

圍繞區域謀發展，這一點沒有變。對于城投公司來說，創造多少利潤實際上沒那么重要，能夠完成地方政府多少任務、在區域發展中承擔多少工作才是最重要的。因此，城投公司的戰略必然要服從區域發展戰略，城投公司的業務必然是圍繞區域發展產生和發展，城投公司的競爭力來源也必然是區域資源的市場化。

但這不代表區縣城投公司要依賴地方政府和財政。城投公司必須要調整發展模式。城投公司的地位只會越來重要、發揮的作用越來越大，這一點毋庸置疑。從發展模式上來說，城投公司要從傳統平臺模式向現代平臺模式轉型。這種轉型是從城到產、從資產到資本的轉變過程，要起到價值放大作用。

未來衡量城投公司競爭力，不是看資產規模有多大、業務范圍有多廣、在建項目有多少、管理園區有多少，要看國有資本有多強，在區域發展中發揮了多大作用，簡單點就是說國有資本和國有企業在區域發展中以市場化運作的國有資本起到的作用到底有多大。

對于現代新城投公司來說，要發揮資本的作用，從融資平臺轉型為國有資本平臺，推動業務重組、資產重組，推動資源整合、資本整合、管理整合、隊伍整合，在以下三方面承擔核心功能：

第一，基礎設施建設。基礎設施建設工作是城投公司最基礎的工作，也是地方政府對城投公司的核心訴求，關系到城投公司的生存問題。這是城投公司的主責主業，必須要做好。

區縣城投公司在基礎設施建設上要將傳統基建和新基建結合起來。傳統基建業務城投公司非常熟悉，如土地一級開發、路橋建設、片區開發、棚戶區改革、園區建設等，但對新基建不太熟悉，需要高度重視。

第二，產業發展。產業是帶動區域經濟發展的關鍵所在。如何推動產業轉型升級、如何打造產業集群日益成為區域發展的核心。因此，區縣城投公司必須要將發展重心從單純的城市轉移到產城并重、產城融合上，及早布局。

產業發展，區縣城投公司不是親自下場做產業，而是做全產業鏈的服務，從產業規劃、產業園區建設運營、產業招商、產業資本、技術、人才等要素供給等方面為區域產業發展提供高品質的服務。

第三，公共服務。對于城市發展來說，大規模的建設期實際上已經過去了，提高生活品質和發展水平更為重要。區縣城投公司實際上未來的增量空間有限，更多將重心放到市政運營和公共服務上，從建設商向運營商轉型。

因此，區縣城投公司要積極打造公共服務業務群，深度介入市政運營、公共服務的主要環節，如供水、供熱、供氣、新能源、智慧城市、園林綠化等，承擔社會責任的同時獲取發展的新空間。

02

區縣城投公司的業務該如何重塑？

區縣城投公司在業務上的典型特征是：業務多而雜；公益類業務多、市場化業務少；經濟效益差、盈利能力弱等。

實際上，區縣城投公司重組整合雖然要達到提高融資能力及化解債務風險等顯性目標，但業務重塑才是解決融資和債務問題的根本。結構不良、經營不善的業務會讓城投公司的財務狀況更加惡化。

因此，區縣城投公司的重組整合不能以資產帶業務，而應該是以業務帶資產進行重組整合，重點解決業務布局優化、業務結構調整兩個戰略問題。

第一，業務該如何優化布局。也就是說，對于區域發展來說，應該如何將城投公司的核心功能落實到具體公司上，這是典型的國企架構問題，所謂的1+N、N+N等模式說的就是這個問題，這也是地方政府和國資監管機構要深入思考和頂層設計的問題。從模式上說，無非是四種模式：

一是旗艦模式。也就是舉全區縣之力打造一家航母式的旗艦城投公司，將所有可經營的國有資源、資產、資本、資金都注入到一家城投公司中，從而迅速做大資產規模、改善財務指標，推動這家旗艦平臺公司評級增信。這種模式比較適合經濟不太發達的弱勢區縣。

二是專業模式。也就是將核心功能分別讓不同的平臺公司承擔，從而形成幾家定位不同、業務不同的專業化平臺公司。如城投公司、農水投公司、文旅投公司等。這種模式顯然有利于業務的專業化發展，但容易分散有限的資源，很多區縣無法實施。

三是管委會+公司模式。也就是在開發區或者產業園區下設平臺公司，承擔產業發展、園區建設運營等各項工作。這種模式實際上是打造專業化的產業投資運營平臺。對于一般區縣來說資源有限，這需要協調區縣平臺公司跟下屬開發區平臺公司之間的關系問題。

四是平行模式。也就是分設幾家平臺公司，但幾家平臺公司之間沒有明顯的定位區分、業務區分，按照地方政府和國資監管機構的要求完成各項工作，它們之間存在著一定的競爭關系，各自獨立發展，但在融資等方面會有一定的協同。

第二，業務該如何調整結構。對于區縣城投公司來說，實際上長期以來其業務主要是政府投資帶來的工程建設項目（可以稱之為公益類業務）。在這類項目上城投公司更多是以委托代建方式完成工作、獲取一定比例的管理費。區縣城投公司轉型發展，調整業務結構就成為關鍵。

總體上，區縣城投公司業務可以分為公益類業務和市場類業務。未來發展，區縣城投公司應該不斷加大市場類業務的占比和經濟效益，以此建立良性的內部造血能力。

公益類業務是區縣城投公司的生命線。簡單說，沒有這類政府投資業務，城投公司就沒有安身立命之所，其實也就對地方政府失去了大部分的存在意義。因此，公益類業務是區縣城投公司的基礎業務，也是衍生其他業務的種子業務。

公益類業務為區縣城投公司貢獻了穩定的收入和利潤，顯然是城投公司生存的基礎。但這類業務對于城投公司來說經濟效益比較差、現金流狀況更差，是其大部分資金的投入對象，也是隱性債務問題頻發的領域，必須要高度重視合法合規的問題，確保不新增隱性債務。

市場類業務是區縣城投公司的關鍵。區縣城投公司能不能具備一定的自我發展能力，這取決于自身市場類業務發展的程度和水平。沒有市場類業務，實際上區縣城投公司永遠也走不出傳統的融資平臺階段。

區縣城投公司需要市場類業務提高自身的經濟效益、改善財務指標。因此，區縣城投公司選擇哪些市場類業務可以介入時，必須要充分考慮到該業務對資金的需求、對專業能力的需求以及未來的經濟效益等，絕對不能盲目。

同時，區縣城投公司不能簡單走入與民營企業競爭的誤區。簡單說就是城投公司選擇業務時要在業務板塊上聚焦主責主業和自身的優勢，不能盲目擴張，要做減法。另外，要在自身的業務鏈條上不斷延伸、做強、做專。如圍繞委托代建業務可以介入建材、工程管理、建筑施工等領域。

03

區縣城投公司的機制改革該如何推進？

那么，業務到底該如何經營才能真正實現質的有效提升和量的合理增長，真正形成業務的競爭力呢？

這就需要打造市場化經營機制。所謂市場化經營機制，是尊重市場規律和企業發展規律，發揮市場機制在資源配置中的基礎作用，其核心是激發企業經營的活力和隊伍工作的動力。

這一點對區縣城投公司來說太重要了。

從國企改革角度講，區縣國企改革是重點也是難點，存在著很多困難。這其中，理念落后、行政色彩濃厚、機制僵化、制度不健全、人才匱乏等各種問題都阻礙區縣城投公司的發展。在實際上工作中，機制改革是推進區縣城投公司重組整合的關鍵所在，以下三項工作尤為重要：

第一，國資監管問題。國資監管問題是區縣國資國企發展遇到的突出問題。雖然當前各區縣基本上都建立了國資監管機構，初步實現了國資統一監管，但國資監管機構組織不健全、職能單一、監管手段落后、監管制度殘缺、監管專業能力低等問題還是不少。

國資監管要解決理念問題，也就是國資監管是主要做監管，還是履行出資人職責，推動企業高質量發展。顯然，國資監管和履行出資人職責都是區縣國資監管機構的主要職責。但以區縣國資國企發展的現狀看，基礎工作是建章立制、做好統一監管，創新監管模式、豐富監管手段。

但更重要的是，國資監管機構應該以幫助城投公司發展、做大做強平臺公司為目標來設置工作重點和主要工作內容。這就需要國資監管機構要精通國企改革政策、為地方政府推動國企改革提供創新性思路和方案，加快授權體系建設，同時要幫助城投公司整合資源，合法承接政府投資項目、推動市場化機制建立等。

第二，集團管控問題。區縣城投公司重組整合后，遇到的突出問題就是業務更多了、公司更多了、隊伍更大了，但管理卻更難了。因此，集團管控要解決“集而不團”的管控問題就非常重要了。

集團管控要解決的是總部和各子公司的關系問題。集團總部的管控職能到底有哪些？該如何構建總部與子公司的權責界面，該如何對各子公司進行準確的定位和管控？這需要系統的頂層設計。

集團管控不是目的，目的是推動業務的專業化經營。因此，集團總部管資本、子公司做業務的結構下，集團總部如何通過資本指揮棒推動優質業務成長就非常重要。同時，這也需要集團總部善于利用經營業績考核這一指揮棒，在業務之間建立良性的競爭淘汰機制，推動資源配置優化和資本結構調整。

第三，激勵約束問題。激勵約束機制是國有企業三項制度改革，推動“干部能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的關鍵工作。顯然，激勵約束機制和選人用人機制的市場化改革是區縣城投公司機制改革的關鍵。

全面去身份化，建立以崗位為核心的職位職級體系是激勵約束機制得以構建和運行的關鍵。機制改革，位子是關鍵。要主動優化組織架構、明確崗位設置和認知標準，建立集團統一的職位職級體系和人才流動通道，這是激勵約束機制的起點。

激勵約束機制的關鍵是動力機制和壓力機制的建立。建立動力機制，區縣城投公司要改變傳統的以固定工資為主的激勵機制，向崗位績效工資制轉型，提高與貢獻掛鉤的浮動工資占比，探索實施中長期激勵。對于壓力機制的建立，則要建立從集團到部門/子公司的組織績效—崗位績效的戰略績效管理體系，強化經營業績的核心地位。

激勵約束機制必須與選人用人機制相結合。通過激勵約束機制的運行，解決人崗不匹配問題，推動優秀人才向關鍵崗位聚集，建立完善的人才梯隊，推動人才的內部優化配置與外部的進出流動，優化隊伍結構、提高隊伍的整體素質。